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　　西部民生，十年求變?

　　10年前，西部大開發(fā)轟然啟動，一個“大”字在西部12省區(qū)，這片占據(jù)中國半壁江山的廣袤國土上，激起了多少人對富裕和幸福的渴望，多挖一個礦，多修一條路，口袋里的錢肯定會多一點。但如今，10年過去了，這些美好的憧憬并沒有如期成為西部中國大部分平常百姓家的現(xiàn)實圖景。

　　10年的投入，大型工程建設(shè)確實已經(jīng)讓西部中國在物理形態(tài)上發(fā)生了脫胎換骨的變化，而中央政府最關(guān)心的生態(tài)環(huán)境，總體上也得到了改善。然而，這些方面的成就并不直接貢獻(xiàn)于人的福利改善。最近幾年，當(dāng)民生成為中央政府最響亮的口號時，回望西部，目光所及之處，民生依舊艱澀。公路、照明、飲水、看病、讀書，這些最基本的公共服務(wù)依然是西部大部分農(nóng)村地區(qū)最大的議題。

　　就在今年“兩會”上，甘肅代表團(tuán)審議《政府工作報告》時，28歲的甘肅東鄉(xiāng)族人大代表馬含嵐與國務(wù)院總理溫家寶同桌議事，她口中自己那個黃河上游大山深處極端貧困的故鄉(xiāng)，讓大部分早已見慣了繁華中國的記者們都感到如此陌生。聽完她的發(fā)言，曾經(jīng)在甘肅呆過14年的總理亦慨然：“我去過東鄉(xiāng)，路難、缺水、人多、地少，我們要下大力氣改變這些地區(qū)的面貌，你回去轉(zhuǎn)告鄉(xiāng)親們，黨和政府一定會幫助大家過上幸福的生活。”

　　2010年，西部開發(fā)迎來了又一個10年，幸福生活會在中國西部如期而至嗎?

　　雙重差距

　　今年是西部開發(fā)第一個10年計劃到期的年份，總結(jié)過去，規(guī)劃未來成為西部12省區(qū)最重要的工作。對于過去10年取得的成績，每個部門都拿出了一系列統(tǒng)計數(shù)據(jù)來佐證，其中，最耀眼的要數(shù)GDP的增速，10年間，據(jù)統(tǒng)計西部地區(qū)GDP年均增長率達(dá)11.42%，較全國平均水平高出近兩個百分點，其中更是有連續(xù)8年增速位居全國第一的內(nèi)蒙古奇跡。

　　除了GDP之外，工業(yè)增加值、投資額度等等宏觀的經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，西部也幾乎都能與全國的平均數(shù)同步增長。但是，在涉及民生的數(shù)據(jù)上，比如居民收入水平、人均生活用電、住宅面積、教育、醫(yī)療服務(wù)等等指標(biāo)，卻全方位落后于全國平均數(shù)，更不用說與東部比較了。

　　在經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)中，社會消費品零售總額是一項能夠直觀反映老百姓富裕程度的指標(biāo)，如果拿2000到2008年間的數(shù)據(jù)做比較可以發(fā)現(xiàn)，西部12省區(qū)從5900多億增加到19239億，年均增長14.9%，但是，2008年僅僅廣東一省的消費品零售總額就達(dá)到了12772億，增速超過20%。

　　2005年，西部開發(fā)進(jìn)行到第五個年頭時，國務(wù)院西部辦曾經(jīng)委托中國社科院開展過一項對西部開發(fā)實施效果的中期評估，在最終公布的那份評估報告中，基礎(chǔ)設(shè)施狀況、重點治理區(qū)域生態(tài)惡化初步遏制等六個主要指標(biāo)的評價結(jié)果都在“一般”以上，只有“農(nóng)村居民文化衛(wèi)生等公共服務(wù)水平明顯提高”一項評價為“較差”，這些發(fā)展指標(biāo)明晰地反映了公共服務(wù)水平的差距。

　　更早些時候的2003年，中國科學(xué)院有一個研究組根據(jù)人壽狀況、身高狀況、疾病狀況、文化素質(zhì)四個方面對我國各省的人口健康狀況進(jìn)行測量，將我國各省健康狀況分為五等，西部各省幾乎占據(jù)了所有得分最低的等級，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于中東部各省。這樣的狀況，在此后歷次的調(diào)查中，幾乎沒有得到任何改善。

　　在民生層面，過去10年，中國西部與東部的差距是顯而易見的，但是另外一層差距則沒有引起更多關(guān)注，在各種各樣的數(shù)據(jù)統(tǒng)計中，西部12個省區(qū)都是作為一個整體來與東部以及全國的平均數(shù)比較，但是當(dāng)西部開發(fā)已經(jīng)走過10年之后，西部是否還能被作為一個整體來考量，也是值得商榷的一個問題。西部各省內(nèi)部的差距和割裂，看起來一點也不比與東部差距小。

　　今年“兩會”上，寧夏的人大代表、固原市市長白尚成的發(fā)言就相當(dāng)有代表性，他說：“雖然都被國家歸為西部，但西部與西部的差距是很多人都難以想象的，比如我所在的固原市，就是個大農(nóng)村，與同為西部的西安、重慶根本就沒法比，但是，在政策的執(zhí)行上，國家從來沒有考慮過這些問題。

　　地處寧夏甘肅交界帶的固原是全國著名的連片貧困區(qū)，150多萬人，超過85%都是農(nóng)民，在接受媒體采訪時白尚成說，這么多年來，固原走的路一直都是圍繞溫飽問題改造大山，變成梯田，但是大山翻了三遍，沒給老百姓帶來富裕，更不要說幸福了。

　　這樣的連片貧困區(qū)，在整個西部占據(jù)的面積和人口，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過重慶、成都、西安這樣的大城市。其實，從最近3年來的全國“兩會”上西部各個省區(qū)代表委員們的發(fā)言中，可以清晰地感受到，在西部的四川、陜西、重慶等省區(qū)，其訴求與東部省份并無太大區(qū)別，多是與其他省區(qū)爭項目、爭政策，而更加落后且以農(nóng)村人口為主體的甘肅、寧夏、貴州、青海等省區(qū)提及更多的依然是修路、通水電、開發(fā)礦產(chǎn)、設(shè)立經(jīng)濟(jì)區(qū)等等最基礎(chǔ)的訴求。

　　原國務(wù)院西部辦副主任曹玉書在接受記者采訪時也稱，像重慶、成都、西安這些地方已經(jīng)具備了很強(qiáng)的競爭能力，不需要國家輸血了。2008年，聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會委員會曾經(jīng)發(fā)布一份題為《2008亞洲及太平洋經(jīng)濟(jì)社會概覽》的研究報告，特別指出中國的西部大開發(fā)戰(zhàn)略縮小了西部大城市與中東部的差距，但是，西部地區(qū)農(nóng)村需要更多的直接幫助。該報告認(rèn)為，西部大開發(fā)過程中，西部城鎮(zhèn)獲益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于西部農(nóng)村地區(qū)，中國政府應(yīng)該加大對西部農(nóng)村地區(qū)的直接幫助。

　　民生的成本

　　事實上，對于農(nóng)村而言，所謂民生，最主要的方面無非是水、路等基本設(shè)施、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及就業(yè)機(jī)會。過去10年，基礎(chǔ)設(shè)施取得了巨大成就，但是，但凡深入過西部鄉(xiāng)村的人都能夠明顯感受得到，杳無人煙的礦藏區(qū)往往高速公路鐵路四通八達(dá)，但在居住密集的縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地帶，水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施并沒有明顯改善。全國不通公路的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過80%在西部，不通公路的行政村超過50%在西部地區(qū)。

　　可以說，過去10年，西部基礎(chǔ)設(shè)施的改善更多是基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，比如更加快捷地將煤炭、礦石、天然氣等運往東部而修建?！拔鳉鈻|輸”、“西電東送”、青藏鐵路這些標(biāo)志性的重大工程占據(jù)了投資的大部分，但其對西部的帶動作用并不明顯，那些能夠使西部居民尤其是農(nóng)民直接受惠的中小工程項目，如水電、教育、衛(wèi)生、文化等基礎(chǔ)設(shè)施還嚴(yán)重不足。也因此，飲水安全、義務(wù)教育達(dá)標(biāo)這些在東部早已淡出歷史舞臺的議題，在西部農(nóng)村依舊是頭號問題。

　　各種各樣的民生數(shù)據(jù)都可以佐證，作為一個整體，西部在過去10年與東部以及整個國家的差距越來越大，高速增長的GDP并沒有直接帶來人民生活福祉的改善。在制訂新一輪的西部開發(fā)規(guī)劃的當(dāng)口上，已經(jīng)有很多媒體和學(xué)者在呼吁，下一個10年，西部開發(fā)應(yīng)該從 “以經(jīng)濟(jì)總量為導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變?yōu)?“以基本公共服務(wù)均等化為重點”，否則，中國東西部社會發(fā)展的差距將越來越根深蒂固且無法逆轉(zhuǎn)，甚至?xí)绊懻麄€國家的政治安定。

　　但在西部規(guī)劃中，這些原本是2030年以后才考慮的事情。10年前制訂西部開發(fā)規(guī)劃之初，對西部開發(fā)的演進(jìn)路徑，學(xué)界的主流觀點與政府的規(guī)劃思路其實是接近的，到2010年，主要是“打基礎(chǔ)”，2010年到2030年是“體制建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化、市場化”，2030到2050年才是“提高人民生活水平，全面縮小差距”。

　　如今，無論是輿論呼聲、還是國家政治層面的需求，都讓原來計劃好的路徑無法再按部就班地進(jìn)行下去了。在今年“兩會”上，全國政協(xié)常委、國務(wù)院西部辦原副主任王金祥接受媒體采訪時也表示，公共服務(wù)均等化應(yīng)當(dāng)成為西部大開發(fā)規(guī)劃中的又一個重點，他建議，在西部大開發(fā)新的10年發(fā)展中，國家應(yīng)當(dāng)將重點由過去的追求發(fā)展速度、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等基礎(chǔ)的工作轉(zhuǎn)換到政府普遍服務(wù)上來。

　　但是，改善西部民生，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，究竟需要國家付出多大的成本?這是個需要測算的重大命題。至少從兩個方面比較的話，西部民生所需的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于中國其他區(qū)域。首先是自然地理層面的因素，不管是地廣人稀的大西北，還是崇山峻嶺的西南諸省，農(nóng)村人口高度分散，導(dǎo)致單位網(wǎng)絡(luò)服務(wù)人口少，使得道路、電力、通訊等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施的人均供給成本要大大高于其他地區(qū)，醫(yī)療和教育等方面的設(shè)施也由于服務(wù)人口少而使平均服務(wù)成本提高。

　　更重要是頻發(fā)的自然災(zāi)害對民生的傷害是難以估量的。就以今年為例，西北各省的雪災(zāi)以及隨之而來的雪融性洪災(zāi)，幾乎席卷了新疆、內(nèi)蒙、甘肅等西北大部分地區(qū)，而西南的云貴川則飽受百年一遇旱災(zāi)的煎熬，到現(xiàn)在依舊沒有緩解的跡象。再往前追溯，汶川地震、大理地震以及甘肅隴南等地從來都是自然災(zāi)害不斷。過去10年里，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，中國西部地區(qū)平均每年受災(zāi)面積都在8萬平方公里左右，受災(zāi)人口動輒以百萬計。

　　每一次自然災(zāi)害的降臨，留下的不僅僅是生命消逝，更有大面積的基礎(chǔ)設(shè)施被摧毀，很多可能是花了好多年修好的路，一朝被毀。雖然每一次中央政府都會下?lián)芫蘅顏韼椭?dāng)?shù)刂亟?，但除了汶川大地震這樣的重大災(zāi)害有充足的資金保證之外，大部分沒有被全國關(guān)注的次級災(zāi)害，其重建的力度和資金都是難以保障的。

　　在中國西部，對于個體民眾而言，因病返貧是最主要的貧困因素，對于整個區(qū)域而言，因災(zāi)返貧則是最大的特點。加上三峽移民、西氣東輸這類重大工程造成的大量移民，可以說，災(zāi)民和移民是西部貧困人口的一大組成部分。他們面臨的問題往往是最基本生存能力的喪失，改善這類群體的生活福利，國家需要付出的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于任何一個國民群體。

　　除了自然地理因素之外，西部地區(qū)民族成分復(fù)雜、有著多元的宗教、語言和文化，這些在一定程度上增加地方政府管理和服務(wù)難度的同時，也讓西部地區(qū)政府規(guī)模龐大，行政供養(yǎng)人口比重遠(yuǎn)大于東部，公共服務(wù)的軟成本更是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)。但不管是自然地理的因素還是軟成本，在我國現(xiàn)行一些領(lǐng)域的公共服務(wù)供給方案中，沒有充分考慮這些因素，成本估計嚴(yán)重不足也成為制約西部農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)供給的制度性因素。

　　下一個10年

　　對于西部開發(fā)的總體路徑設(shè)計而言，紙面上的進(jìn)度可以輕而易舉地調(diào)整，提出富民的新口號，但對改善西部民生究竟做了多少具體的成本考量，中央政府又能拿出多大的財力、物力才能解決問題，卻是個未知數(shù)。

　　2010年“兩會”上各個渠道信息顯示，“西部開發(fā)新十年規(guī)劃”已經(jīng)上報中央，馬上就會得到批復(fù)。據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心有關(guān)人士透露，新規(guī)劃中培育西部優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，提升西部地區(qū)自我造血功能，減少對中央政府的依賴是一個相當(dāng)重要的訴求。

　　但對于西部而言，能源和礦產(chǎn)恐怕是為數(shù)不多的優(yōu)勢了。過去30年來，中國突飛猛進(jìn)的工業(yè)化進(jìn)程中，西部幾乎是缺位的，東部地區(qū)把中西部地區(qū)變成了工業(yè)產(chǎn)品的銷售市場、廉價能源和勞動力的供應(yīng)地，沿海地區(qū)工商業(yè)的發(fā)展，恰恰成為中西部地區(qū)工商業(yè)不發(fā)展的一個原因，對于大部分西部地區(qū)而言，獨立發(fā)展工業(yè)化的可能性幾乎不存在了。

　　沒有工商業(yè)的可觀收入，改善民生需要的大筆資金，能夠依賴的除了中央政府的財政轉(zhuǎn)移和補(bǔ)貼，就只剩下資源稅了。今年“兩會”，在甘肅團(tuán)審議大會上，來自慶陽的人大代表王慶粉講述了當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展的諸多困難。甘肅慶陽的長慶油田目前是僅次于大慶油田的中國第二大油田，聽了王慶粉的講述，溫總理說：“慶陽具有資源優(yōu)勢，但關(guān)鍵就是資源的開發(fā)利用如何促進(jìn)當(dāng)?shù)乩习傩罩赂?這是一個重大問題?！笔聦嵣线@也是一個糾結(jié)西部多年的難題，必須有制度性的改變，否則財政收入少得可憐的西部地方政府，要改變民生，仍舊只能是空談。

　　2005年，國家財政部、國家稅務(wù)總局分別提高了山西、內(nèi)蒙古、青海等11個省市煤炭資源稅的稅額標(biāo)準(zhǔn)。但從總體上看，我國的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費仍然很低，地方政府難以從資源開發(fā)以及價格上漲中分享收益，對資源稅的征收方式進(jìn)行改革，使資源稅成為地方政府的重要稅源，類似的改革呼聲已經(jīng)說了多年，但一直沒有通過。

　　而作為平衡區(qū)域政府財力、從而縮小各地方政府提供公共服務(wù)能力差距最重要手段的轉(zhuǎn)移支付政策，同樣是弊病重重。我國現(xiàn)行的中央政府轉(zhuǎn)移支付以稅收返還方式為主，而這種方式的分配辦法是以1993年為基數(shù)，其結(jié)果是導(dǎo)致稅收基數(shù)大的東部地區(qū)獲得的稅收返還多，稅收基數(shù)小的西部地區(qū)獲得的稅收返還較少，幾乎沒有起到縮小區(qū)域發(fā)展差距的作用。

　　更為重要的是，轉(zhuǎn)移支付政策的規(guī)范性和透明性都難以保證，中央政府轉(zhuǎn)給地方的大筆財政收入，到底有多大一部分被用于養(yǎng)活龐大的行政系統(tǒng)，又有多少真正地投入公共服務(wù)的改善?一直以來，這都是一筆糊涂賬，且缺乏法制的約束。

　　這些制度性流弊的革除，是西部民生能否得以改善的前提。下一個10年的大開發(fā)，能否讓廣袤的西部中國，在GDP高速增長的同時，實現(xiàn)真正的民生安樂，顯然任重道遠(yuǎn)。